摘要：其三，受教育是公民自我完善、提高物质精神生活的需要。 ...

比较宪法的兴盛源于两个原因：一是冷战之后世界多个国家的制宪运动，特别是东欧和前苏联地区。

所谓法律优先原则，是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。这就意味着，针对公民的自由、财产、健康等权益，行政机关固然可以基于立法者颁布的第二性权力规则而形成权力—责任型法律关系，但在行政机关通过行使权力落实这种法律关系之前，行政机关首先要承担对这些利益的法律义务，受这种关系的约束。

陈国栋：《主观诉讼视角下的行政赔偿诉讼》，载《甘肃政法学院学报》2011年第1期，第146—152页。因此，从公民和行政机关之间的法律关系来说，当前依法行政机制规范行政的实质是立法权对行政权的规范，即立法者在授予行政机关改变第一性权利义务关系时，同时也确立了行政机关超越职权时的无权能地位，行政机关因法律上的无权能地位而无法对公民发号施令，公民得以主张法律上的豁免地位，不用服从行政机关对自身权利的剥夺或对自身自由的限制。如德国判例规定，可以通过复议、撤销诉讼来救济的，却没有及时运用这些手段来救济从而致使物理上损害现实发生或扩大的，国家可以基于受害人自身过错这一理由而减责或免责。行政机关只有依法行政、对上位立法者负责的义务，[34]而没有对公民负责的义务。而且，这些必须依法行政的义务是行政机关针对授予他们权力的立法者所承担的，而不是针对被管理的公民的，所以，从法律逻辑上来说，公民并没有要求行政机关依法行政的权利，只有主张自己法律地位不能被无权能的行为所改变的豁免权地位。

[26] Christopher Forsyth＆Mark Elliott, The Legitimacy of Judicial Review, Public Law,2003， Sum, p.287. [27]朱新力等学者也指出，撤销具体行政行为并不是行政责任之承担形式。在这种情况下，依法行政机制之所以能够保护好公民权益，是因为公权规范基于正当性的立法机制，在获得人民同意的情况下，正当地确定了公益与私权的边界，所以遵守公权规范行政不会非法侵犯公民权益。大陆地区的公安机关拥有拘留权、民事调解处理权、劳动教养权（大陆地区实施了56年之劳动教养制度，业于2012年11月9日至12日在北京召开18届三中全会决定废除[2]）、对人物处所检查权等广泛之权限，另大陆地区的治安管理处罚法有执法监督制度，以防止公安机关滥权。

台湾地区的社维法与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律均有拘留罚、罚锾。公安机关拥有拘留权，有违人权保障，亦与法官保留原则有违。  二、立法缺失检讨 （一）台湾地区的社维法之检讨 台湾地区的社维法脱胎自违警罚法，除了因释字第166、 251号解释之宣告违宪而删除警察裁决拘留等限制人身自由之规定外，本质与架构未变[32]。  三、《治安管理处罚法》之借镜 大陆地区《治安管理处罚法》近年来朝向尊重和保障人权、防止警察滥权、强调执法监督、确保公正执法，重视程序正义等多方面修正，可供台湾地区借镜，分述如下： （一）吊销公安机关发放之许可证 两种法律管制罚制裁手段所不同的是，依大陆地区《治安管理处罚法》第10条规定：吊销公安机关发放之许可证，大陆地区治安管理处罚法对于吊销执照部分仅限于公安机关发放之许可证，颇符合权责对等原则，堪称允当。

[37]张永明译：《德国秩序违反法》，1987年2月19日公布（德国法规汇编BGB1.IS.602），最近修正日期，1998年1月。[17]台湾地区的大法官根据重要性理论，于释字443号开展出层级化法律保留原则，以厘清法律保留范围及各层所需法规范位阶之问题。

违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。而大陆地区的治安管理处罚法之行政拘留，系由公安机关裁处。[36]日本轻犯罪法，是1948年所制定之法律，这个法律主要是针对一些对轻微之道德违反之行为进行处罚（四）处罚适用之比较 1．从重、从轻、减轻、免罚、共犯 大陆地区的《治安管理处罚法》处罚之种类和适用部分共13条，主要设置了治安管理处罚之种类，另定有从重、从轻、减轻以及不予处罚之情节，规定对数行为、共同违反治安管理行为之处罚适用等问题[20]。

[14]《中华人民共和国刑法》第348条规定参照。而大陆地区的《治安管理处罚法》则无勒令歇业、停止营业此二种权力。台湾地区的社维法均有类似规定。大陆地区的及台湾地区的制裁处罚手段种类之比较，分述如下： 1．拘留 台湾地区的社维法与大陆地区的《治安管理处罚法》两者均将拘留罚纳入处罚种类，然台湾地区的社维法之拘留须由法院为之（裁处多数拘留者，并执行之，合计不得逾五日[8]）。

[31]乡镇市调解条例，第27条规定参照。情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

遇有依法加重时，合计不得逾五日。醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。

大陆实施了56年，造成广大民怨之劳动教养制度，终于在2012年11月9日至12日在北京召开的中共18届三中全会上决定废除。[32]李震山大法官释字第689号解释之部分不同意见书，第172页。亦可供未来台湾地区的修法之参考。毒性比较轻之鸦片，则以重量不满二百克者，依治安管理处罚法处罚。台湾地区的社维法与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律均有拘留罚、罚锾。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。

台湾地区的社维法之拘留须由法院简易庭裁定。主要依据是大陆地区的国务院《劳动教养试行办法》第10条第3项，且第3项只作了原则性规定，卖淫，不构成刑事处罚，收容劳动教养。

而大陆地区《治安管理处罚法》之行政拘留规定，系由公安机关裁处。（二）因引诱、容留、介绍他人卖淫被依法判处刑罚，执行期满后五年内又引诱、容留、介绍他人卖淫，尚不够追究刑事责任的。

3．免予拘留处罚 为尊重及保障人权，对特定之违反治安行为人，例如：未成年人、老年人、怀孕或哺乳妇女等，不执行行政拘留处罚。[26]《治安管理处罚法》第96条第1项第5款规定参照。

[33]李建良：《新闻采访自由与个人生活保护的冲突与调和？—简评释字第689号解释》，载《台湾法学杂志》第184期，2011年9月，第44页。但有论者将其定位基本法性质，非单纯居于补充适用之普通法地位，行政罚法原则上应该优先适用，其所未规定者才回归其他法律之适用，各行政机关如认为有必要者，方就其主管事项特别立法，若无特别必要，则应该依照行政罚法[40]，其定性为统一性、综合性或总则性规定，其扮演统一国家行政罚制度之角色，有统一裁罚之功能，即行政罚法为制定一共通适用于各类行政罚之统一性、综合性法典，以定纷止争，其为各种行政法律中有关行政罚之一般总则性规定，其范围可局限在总则规定上，而其他个别行政法律之规定，则为分则性之规定，亦即除总则部分适用行政罚法外，其余个别规定，则仍适用各该法规之规定。其改革背景，与台湾地区的因为戒严时期戒严法体制之崩解，而从违警罚法改革为社会秩序维护法，修正大法官解释为违宪之违警罚法条文，并限缩警察之权限与管理范围，并不相同。台湾地区的社维法并无相关规定。

反之，台湾地区的社维法仅有11条订有拘留罚，且必须经过地方法院简易庭裁罚，一般期限为三日以下，遇有加重情形最多不超过五日。[28]《治安管理处罚法》第116条规定参照。

[34]社维法处罚种类计91种违序行为态样，包括总则3条（第23条3种没入），分则88条（除各条款中专或选处拘留或罚锾之83种违序行为态样外，尚包括分则中拘留或罚锾以外其他种类处罚及管制罚计5条，包括：第67条第2项之申诫或免除其处罚。台湾地区的社维法将没入作为可单独裁罚之处罚种类。

该条例于1997年制定，2006年11月修订，主要依据是《治安管理处罚法》和《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》。由警察机关（部分由法院）单凭不确定法律概念控制社会，并对人民生活行止罗织一张滴水不漏之管制法网，犹如天罗地网，对人权之保障并非妥适[33]。

大陆地区此一立法模式亦可供未来台湾地区的修法之参考。而大陆地区的《治安管理处罚法》对卖淫嫖娼行为规定的是拘留的强制措施，根据新法优于旧法原则，应依《治安管理处罚法》相关规定处理。2．并罚或转嫁罚 对单位违反治安管理之处罚，其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚者，依照其规定处罚。5．吊销公安机关发放之许可证 两种法律管制罚制裁手段所不同的是，依大陆地区《治安管理处罚法》第10条规定：吊销公安机关发放之许可证，大陆地区的治安管理处罚法对于吊销执照部分仅限于公安机关发放之许可证，颇符合权责对等原则，可供未来台湾地区的修法之参考。

（三）引诱、容留、介绍他人卖淫受过行政处罚或者被予以劳动教养，执行期满后三年内又引诱、容留、介绍他人卖淫，尚不够追究刑事责任。另公安机关拥有拘留决定权，受拘留处罚无听证权，有违人权保障及权力分立原则。

2.罚锾 台湾地区的社维法第19条规定罚锾之处罚额度为新台币三百元以上，三万元以下。大陆地区的立法模式亦可供未来台湾地区的修法之参考。

大陆地区的治安管理处罚法及台湾地区的社会秩序维护法有同有异，各有其特色，亦均有检讨改进之空间，有必要做更进一步比较分析。[23]《治安管理处罚法》第82条规定参照。